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借鉴历史经验,推进监督体系的贯通融合
2022-08-04 来源:《中国社会科学报》2022年8月4日第2463期 作者:杨艳秋
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  我国历史上的监察体系和监察制度经历了一个长期的发展演变过程,其监察内容根据中央集权在各个历史时期的发展需要不断进行调整,在监督制度的严密性、监督体制的完备化、监督内容的广泛性、监督程序的法制化、权力运行的制衡机制等方面积累了丰富的经验,为当代监督监察提供了诸多启示。政治巡视是“健全党和国家监督体系”战略规划的重要组成部分,借鉴历史经验,健全党和国家监督体系,加强巡视监督与其他监督的有力融合,形成系统集成、协同高效的监督合力,是新时代深化政治巡视的题中应有之义。

  一是探索监督方式的法治化融合。中国古代的监察体系虽然有着较强的时代局限性,但特别重视监察法规的建立,历代统治者基于不同社会历史条件,制定了内容丰富的监督监察法规,其持续性、系统性和完整性在世界法制史上均不多见,构成了具有中国文化特色的监察法体系。在国家治理中,当监督体系按照律法、条规正常运行,较少受王朝统治者好恶的影响时,便可以帮助营造一个社会相对稳定、政治相对清明的时代。作为一种历史经验和政治智慧,在现代法治基础上,可以探索监督方式的法治化融合。

  党的十八大以来,随着管党治党的不断深化和巡视实践发展,党中央在2015年和2017年两次颁布和修订《中国共产党巡视工作条例》,不仅为规范巡视工作提供了制度保障,更为坚持党的领导、加强党的建设,尊崇党章、依规治党指明了方向。党的十九届四中全会提出了实现党内监督体系和国家监督体系在形式上和程序上的“贯通融合”的命题,即“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力”。党内监督体系以政治监督为主,而国家监督体系以法律监督为主,两者融合的程度代表着党和国家监督体系的监督效能的实现程度。在党章、党建的制度保障基础上,探索巡视制度等党内监督体系和国家监督体系的法制化融合,将有助于进一步促进实现党内监督体系和国家监督体系在形式上和程序上的“贯通融合”,更好地发挥党和国家监督体系的监督效能。

  二是构建巡视巡察上下联动监督网,充分发挥群众监督作用。在中国古代的监督体制中,存在着自上而下和自下而上的双向监督系统,从整体上看,自上而下的监督系统包括中央对地方的垂直监督、行政中枢系统对行政权力的制约与监督和监察系统对各级机构和官员的监督,在历代发展过程中,逐渐形成了较为规范的制度、清晰的层次和相对严密的监督网络。自下而上的行政监督,包括政治体制之内的下级对上级监督和社会民众对于各级官吏的监督,实际上就是言谏监督与社会舆论的监督。

  政治巡视是在马克思主义中国化背景下,借鉴我国历史上巡视监察制度丰富经验与智慧的基础上,经过长期党内监督的探索和实践,根据新时代党和国家发展要求而作出的监督新定位。借鉴历史经验,构建巡视巡察上下联动的监督网,需要更好地完善以中央巡视为主导、以省级巡视为枢纽、以市县巡查为根基的巡视制度,建立健全巡视巡察上下联动的领导体制、工作机制和保障机制。

  从根本上讲,我国历史上基于维护皇权统治的自下而上监督,不可能真正得到关注和重视,也不可能实现所谓的民主监督。不过,这种监督的存在还是能够为当代行政监督提供历史的启示。早在新中国成立前,毛泽东同志就用“只有让人民监督政府,政府才不会松懈,只有人人起来负责,才不会人亡政息”回答了“何以跳出历史周期律”的问题。增强党的自我净化能力,根本要靠强化党的自我监督和群众监督。完善民主监督、人民监督,将群众监督贯彻到巡视监察体系中,发挥群众监督的机制优势,完善信访制度、政务公开制度、申述制度、听证制度、领导接待制度,进一步扩大巡视工作中开展的“开门搞监督”,调动广大群众参与的积极性,才能最大限度地实现新时代巡视监督“以人民为中心”的价值取向。

  三是进一步加强巡视监督与其他监督的有力融合。严密完善的多层次监察体系的运行是我国历史上监督机制的一大特色,该体系既包含中央政府内部垂直覆盖到地方的专职监察系统,同时也存在中央到地方各级行政机构内部设置的层级监察制度。监察内容也在不断拓宽,隋唐时期,已经从对行政、司法行为的监察检举扩大到直接参与司法活动,并延伸到对地方官员吏治、户口、财政、生产、治安、人事、司法等方面政绩的稽察,对官员品行私德、礼仪风尚和社会思想文化的监察也在监督内容之列。从今天来看,单靠巡视监督,很难形成完整的监督效应。巡视监督是政治导向,在深化政治巡视下,还须加强与其他国家监督体系的融合,凝聚成系统集成、协同高效的监督合力。巡视是“政治巡视而非业务巡视”,因此,巡视监督与其他监督的融合,首先必须坚持党的领导,坚持巡视监督在党和国家监督体系中的核心地位。其次,融合是要借鉴彼此的监督制度优势,而非简单意义上的取代和合并。再次,“融合”之“有力”,应以实现政治监督的效能为根本衡量标准。

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